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完善農村教師權益保障機制

湖南省教科院教育人力資源研究所 易海華

農村教師尤其是邊遠貧困地區教師隊伍的健康發展是關系我國教育領域綜合改革深化和城鄉義務教育均衡發展的重大問題。《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》提出設立專項資金,大幅提高中西部貧困地區村小和教學點教師待遇,吸引優秀人才在村小和教學點長期從教20143月,國務院總理李克強在《政府工作報告》中又赫然提出:促進教育事業優先發展、公平發展。加強農村特别是邊遠貧困地區教師隊伍建設。如何解決好這個瓶頸問題?由湖南省教育廳黨組成員、湖南省教育科學研究院院長姜正國主持的湖南省教育科學十二五規劃重大委托課題《長株潭城市群教育綜合改革研究》在全面調研長株潭城市群地區農村教師現狀,探究其産生原因的基礎上提出了幾點解決的路徑。

一、存在的問題

問題1:收入偏低,農村教師職業吸引力不強

調查表明:與其他行業的同齡人相比,教師收入普遍偏低。由于收入低,在中小學尤其是農村中小學,優秀人才難以引進,男教師很少。即便在當前就業壓力巨大的情況下,縣域中小學教師招聘報名并不火爆,有的學科教師報名甚至達不到1:51:3)的開考最低條件。近幾年,湘潭市直和縣市區招錄的新教師中,男教師比例均在10%以下;株洲新進教師男生比例也僅為8%。教師收入的穩定增長機制還沒有形成。教師收入還沒有完全随着經濟社會發展而相應增長。收入水平的提高往往是一次性的整體上浮,之後相當長一段時間變化不大。調查中,長株潭城市群地區有95.6%教師反映:這幾年工資漲是漲了點,但物價漲得更快,工資實際縮水了。

問題2:收入分配的激勵作用不大

一方面,教師收入水平和工作量關聯不大,工作任務量大的教師沒有得到相應補償。長株潭城市群地區一教師科科長反映:越艱苦的地方,教師工作壓力越重、收入越低,收入與付出不成正比。一部分農村邊遠貧困地區學校教師身兼數門課,工作量大,疲于奔命,但在收入中向這部分教師傾斜的導向性項目不多。另一方面,體現崗位績效的收入分配激勵約束機制尚待健全。目前,有些學校績效工資分配沒有明确的操作依據,随意性較大;有些學校因擔心引起教師内部矛盾而平均分配績效工資。調查中有39.59%的教師反映本校教師績效工資分配方式不能有效促進教師工作積極性。 

問題3:教師職業幸福指數偏低

首先,在當前獨生子女和農村留守子女占主體的特有時代,教師話語權不同程度被削弱。長株潭城市群地區的部分教師反映不敢管教學生。不少地方教育行政部門和學校設立了投訴制度,學生及家長可以就教育教學活動中的不良行為進行投訴,初衷是為了改善教師的教育教學行為。然而,一些學生和家長根本不理解教育行政當局和學校的良苦用心,動辄投訴教師,于是教師不敢放手管理學生。社會尤其是媒體對教師的單向苛責也比比皆是。如果教師在教育教學中出一點問題,不管事情起因如何,社會輿論與媒體往往一股腦地指責教師違反師德,失真的報道本身已構成對教師權益的侵犯。由于工作和思想壓力大,教師的健康狀況很不理想。李瑩等人進行的長沙市教師亞健康狀态與危險因素調查表明:排除器質性疾病因素後,長沙市教師亞健康發生率高達74.85%

二、産生的原因

原因1:社會對教師勞動價值和責權的認識存在偏頗

由于教師勞動的長期性和勞動成果的遲效性,教師勞動價值往往不易被社會認可、理解,教師權益也難以得到切實保障。同時,由于教師行業是勞動密集型行業,有限的教育資源在衆多教師中分配,每位教師所得資源很少。此外,中國傳統文化視教師為聖人,社會普遍認為:教師不能也不應該言,教師隻能追求高尚和奉獻,止于至善。這種神聖化認識大大縮小了教師作為普通人的權益空間。

原因2:政策執行、監督、評估不到位

首先,政策制定不完善造成執行時的折扣。有的政策制定會因可行性考慮不足而缺少操作性。如績效工資中的基礎性部分與獎勵性部分的分配比例定為73,獎勵性績效工資隻占績效工資總量的30%。如果某教師全年績效工資隻有八千元,那30%的獎勵性績效工資全年就隻有兩千元左右,在現實操作中就會因量太少而無法起到應有的激勵作用。其次,政策執行所需資源不足也造成執行不力。教師待遇政策在執行時需要更多的經費資源。從上世紀90年代開始,國家、省裡就不斷出台上調教師工資補貼的政策,但多數政策因要求本地财政負擔,上級沒有安排轉移支付,于是調資政策到财力拮據的縣裡就成了空頭支票,反而造成政策出得越多,教師收入差距越大等事與願違的現象。再次,執行主體的認識偏移對政策執行有着深層影響。如泸溪縣2011年财政收入僅5.8億元,但縣委、縣政府從2011年開始,由本級财政每年安排1300萬元發放農村教師崗位津貼,農村村片小教師崗位津貼每人每月達1200元。與泸溪縣相比,很多縣市區财力要強得多,但農村邊遠貧困地區教師津補貼力度則遠遠不如泸溪縣,關鍵就在于執行主體對農村教育的認識、重視程度不同。

原因3:農村義務教育太弱勢

教育行政管理部門太弱勢,既無編制權,又無财權。各級教育部門都不同程度地存在要人難,要錢難的情況,而且越到基層錢越少、矛盾越多。我國縣級财政财力既不足也不均衡,這造成以縣級财政負擔為主的義務教育經費和農村教師待遇難以得到保障。調查表明:29.11%的縣反映在支付農村教師工資方面地方财政無法承受或難以承受;有62.03%的教育行政工作者認為推進本地農村教師周轉房建設所面臨的最大困難是資金緊張。

原因4:法律對教師權益的保護存在缺陷

目前我國教育法制建設還很不完善,對教師權益保護存在不少缺陷。第一,法律隐性缺位。在目前唯一保障教師權益的《教師法》中,有的規定表述語焉不詳,有的規定模糊不清,給具體操作帶來不少困難。如教師法律地位的不明确直接導緻法律适用問題;教師申訴權利受理部門的不明确、申訴制度程序規範的缺失導緻教師申訴時效性差,教師合法權益得不到有效維護。第二,立法滞後不配套。目前法律法規要麼滞後,要麼就不配套,如《校園安全法》在2013年全國兩會中雖由人大代表呼籲盡快制定,但新法遲滞,使我們遇事隻能從零散的《民法通則》、《未成年人保護法》、《學生傷害事故處理辦法》等法令制度中尋求答案。

三、幾點建議

1. 加強教育法制建設,完善教師權益救濟制度

盡快完善當前缺乏系統性和可操作性的教育法制體系,用法律手段、依據本國國情對教師的法律地位和聘任做出明确規定。如可借鑒在保障教師權益方面已形成較完備教育法制體系國家的做法,規定教師是按國家要求履行教育教學職責的公務員或公務雇員。進一步完善教師聘任制。可先出台與教師聘任制相配套的具體實施辦法,如對教師聘任合同的法律性界定清楚,規範合同内容,具體說明教師的工作時限及報酬等,以此規範、指導教師行為,完善學校管理體制并保護教師合法權益。

要健全教育法律救濟制度,拓寬權益救濟途徑。一方面,要放低教師訴訟救濟的門檻,減少教師提起訴訟的限制性規定;另一方面,針對教師權益被侵犯的種種事情,應允許教師自由選擇通過申訴、協商調解、教育仲裁尤其是提起訴訟的方式進行權益救濟。

2. 建立專項教育财政轉移支付制度

建議對農村教師工資收入的組成和項目進行梳理,分項确定标準,制定農村教師最低收入需求标準,并測定各縣财政負擔能力和财政經費供需差額,在此基礎上建立以提高農村教師經濟待遇為目标的專項教育财政轉移支付。同時,按照物價水平變動情況,對農村教師工資和津補貼标準定期進行調整,使農村教師工資穩定增長。

3. 落實農村貧困邊遠地區教師特殊津補貼

鑒于目前我省财政隻對武陵片區的農村教師分别實行700元、500元、300元的補貼,建議省裡擴大發放面,對農村邊遠貧困地區中小學教師統一設立特殊津補貼。除給農村貧困邊遠地區教師發放正常工資之外,應給他們發放不低于其在縣城工作所獲報酬金額的特殊津補貼。津補貼以教師所處地區的貧困程度分類,經濟越落後、條件越艱苦的地區教師特殊津補貼額度應高一些,距城區和鄉鎮中心越遠、交通越不便利的地方特殊津補貼額度應越高,工作年限越長的教師所得到的津補貼應越多。建議省級财政根據享受特殊津貼教師的數量與額度進行嚴格測算,将所需經費列入每年的财政預算,并專項列支管理,保障其專款專用。特殊津補貼經學校主管部門審核後,由同級财政部門劃入個人工資銀行賬戶,并嚴格年終審計監督制度。

4. 完善教師考評機制,健全教師收入分配的激勵機制

完善對教師一年一度的工作績效考核,加大獎勵性部分的分配比例,将績效工資中基礎性部分與獎勵性部分7:3的分配比例調整為554:6,使教師收入與工作量進一步緊密結合。

5. 建立教師隊伍建設專項督導機制

對縣級政府及其黨政負責人進行教師隊伍建設專項督導評估,其結果與三評合一督政結果直接挂鈎,同時納入市委、市政府對縣市區政府及其黨政主要領導的年度績效考核。